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SUBVENTIONEN Völlig abgehoben

Rund 1,3 Milliarden Mark gibt Hamburg aus, damit der Riesen-Airbus A380 an der Elbe gebaut wird. Jeder Arbeitsplatz kostet den Steuerzahler mindestens 325 000 Mark. Kann sich dieser gewaltige Aufwand jemals rechnen?
aus DER SPIEGEL 32/2001

Manchmal können die Blankeneser den Fortschritt sogar riechen. Kommt der Wind von Süden, wehen ihnen die Dieselabgase von der Flussmitte entgegen. Dort drüben, im Mühlenberger Loch, wummern die Motoren einer ganzen Armada schwerer Gerätschaften. Fast pausenlos sind die Maschinen im Einsatz, um eine Bucht, so groß wie 200 Fußballfelder, einzudeichen und zuzuschütten.

Spezialschiffe schippern Berge von Sand heran, Bagger schaufeln das Material ab, Rammtürme rütteln bis zu 40 Meter lange Spundwände in den schlickigen Boden. Die letzten Meter hämmern sie die Bohlen in den Grund, im Sekundentakt hallt metallisches Knallen ans Blankeneser Ufer - egal, wie der Wind steht.

In drei Jahren werden 50 000 Tonnen Stahl verbaut und 13 Millionen Kubikmeter Sand aufgeschüttet sein. Dann wird der Luftfahrtkonzern EADS auf dem neuen Gelände gleich neben dem bestehenden Werk in Hamburg-Finkenwerder gigantische Hallen errichtet haben, in denen der Airbus A380 produziert werden soll, das mit 555 Sitzen und 560 Tonnen Gewicht größte Passagierflugzeug der Welt.

Jahrelang kämpften Naturschützer um die Erhaltung der bedrohten Fauna und Flora, um Löffelenten, Zwergmöwen und Schierlings-Wasserfenchel. Am Ende haben die Ökologen den Baubeginn verzögern, nicht aber verhindern können.

Die ökonomische Debatte beginnt dagegen erst. Hamburg hat sich verpflichtet, sämtliche Kosten für die Infrastruktur zu tragen - und die wachsen in atemraubende Dimensionen: Wirtschaftssenator Thomas Mirow musste bereits einräumen, dass der Kostenrahmen von 1,3 Milliarden Mark für die Airbus-Erweiterung voll ausgeschöpft wird, bislang ging er noch von einem um 150 Millionen Mark niedrigeren Mittelwert aus. Und vieles deutet darauf hin, dass es selbst bei den 1,3 Milliarden Mark nicht bleiben wird.

Die Summe sei völlig gerechtfertigt angesichts des »Quantensprungs«, den die Hansestadt mit dem A380 erleben werde, argumentiert Mirow. Schließlich sei der Airbus »für das Wohl Hamburgs von herausragender Bedeutung«.

Doch je mehr Details bekannt werden, umso stärker wächst der Verdacht, dass die Kosten in keinem Verhältnis zum Nutzen stehen. Wenigstens 325 000 Mark gibt Hamburg für jeden Arbeitsplatz aus - sofern tatsächlich die versprochenen 4000 Stellen im Werk und bei den Zulieferern entstehen. Auch das ist keineswegs sicher.

Damit erreicht das hanseatische Engagement fast die Größenordnung hoch subventionierter Ansiedlungen in Ostdeutschland. Knapp 350 000 Mark pro Arbeitsplatz hat der Staat für die Dresdner Chipfabrik von Siemens ausgegeben, rund 440 000 Mark waren es bei Eko Stahl in Eisenhüttenstadt.

Mit nennenswerten Rückflüssen aus dem 1,3-Milliarden-Investment kann Hamburg gleichwohl nicht rechnen. Die zusätzlichen Steuereinnahmen werden mit 1,6 Millionen Mark veranschlagt, nicht monatlich, sondern pro Jahr - das entspricht einer Verzinsung von mickrigen 0,12 Prozent.

Schon interessiert sich der Hamburger Landesrechnungshof für den Fall. Beamte recherchieren, ob die Behörde ein Prüfverfahren anstrengen sollte. Die Fragen lauten: Macht sich der finanzielle Aufwand, den sich der mit 33 Milliarden Mark verschuldete Stadtstaat aufbürdet, je bezahlt? Oder zahlt Hamburg womöglich einen überzogenen Preis für ein Prestigeprojekt?

Fest steht: Sämtliche Erwartungen über die regionalwirtschaftlichen Effekte, die das Airbus-Projekt auslösen soll, fußen auf zwei Studien, die das Schweizer Wirtschaftsforschungsinstitut Prognos 1998 und 2000 im Auftrag des Hamburger Senats angefertigt hat - und deren Aussagekraft höchst umstritten ist.

Im August 1998 legten fünf Berliner Prognos-Mitarbeiter den ersten Bericht vor, darin verheißen sie Hamburg eine glänzende Zukunft. Die Wirtschaft werde durch das neue Werk »nachhaltig positiv« beeinflusst, der Arbeitsmarkt »spürbar entlastet«, es entstünden 2000 direkte Arbeitsplätze bei Airbus und rund 2700 indirekte Stellen vor allem bei Zulieferern.

Der Haken an der Prognos-Prognose: Die entscheidende Zahl von 2000 direkten Arbeitsplätzen in Finkenwerder, die eigentlich zu beweisen, wenigstens aber zu hinterfragen wäre, stammt von EADS. Dieses unsaubere Vorgehen der Gutachter hat bereits das Verwaltungsgericht Hamburg gerügt. »Auf dieser nicht näher belegten und nicht plausibel begründeten Annahme«, so stellen die Richter in einem Beschluss vom Januar verwundert fest, beruhten »alle weiteren Berechnungen, Szenarien und Prognosen des Gutachtens«.

Ebenso unreflektiert übernimmt Prognos Airbus-Angaben über die Zahl der Flugzeuge, die jährlich gefertigt werden sollen. Im Gutachten wird von einer »Basisproduktionsrate« von 46 Maschinen ausgegangen, sogar eine »Vollproduktionsrate« von 92 Fliegern sei realistisch. Merkwürdig nur: Der Vorstandsvorsitzende von Airbus Industrie, Noël Forgeard, operiert mit völlig anderen Daten. Er rechnet innerhalb von 20 Jahren mit einem Potenzial von 750 Maschinen, also im Schnitt mit 37,5 Flugzeugen pro Jahr.

Solche Ungereimtheiten stören Senator Mirow wenig. Die Prognos-Studie entspreche einer Kosten-Nutzen-Rechnung, wie sie die Landeshaushaltsordnung verlange, sagt er. Sie beschreibe den Nutzen so präzise, »wie es bei einem derart langfristigen Projekt möglich ist«.

Mag sein, dann aber sollte wenigstens über die Kosten einigermaßen Klarheit herrschen, doch darüber verliert Prognos kaum ein Wort. Lediglich in einer Abbildung findet sich ein Hinweis, dort werden 700 Millionen Mark für »Flächenausbau, Hafen, Flugfeld usw.« veranschlagt, die auf Airbus und Hamburg entfielen - bekanntlich ist die Summe inzwischen auf 1,3 Milliarden Mark gewachsen, die allein die Hansestadt trägt.

Die Ausgangsgrößen, die man 1998 zur Verfügung hatte, seien durchaus plausibel gewesen, hält der Prognos-Forscher Heinz Walter Kierchhoff dagegen: »Wir haben doch keine Zahlen erfunden.« Einige Annahmen, so räumt er allerdings ein, seien heute »vielleicht so nicht nachvollziehbar«.

Also machte sich ein neues Prognos-Team in Bremen unter Leitung von Kierchhoff an die Arbeit und legte im August 2000 eine Fassung der Studie mit einer Methodik vor, die »wesentlich genauer« sei. Erstaunlich ist nun, dass dieses Gutachten zu fast identischen Ergebnissen kommt wie jenes von 1998. Dabei hatte sich das Szenario, das es zu prüfen galt, in der Zwischenzeit völlig verändert.

Ursprünglich hatte sich Hamburg für die gesamte so genannte Endlinienfertigung des Großraumfliegers beworben: Sie umfasst sämtliche Arbeiten von der Montage der Komponenten bis zur Auslieferung an den Kunden. Im Juni 2000 entschied EADS jedoch, dass Hamburg sich die Fertigung mit Toulouse teilen muss, Finkenwerder wird noch mit vier Arbeitspaketen eingebunden: der Struktur- und Ausrüstungsmontage von Rumpfsektionen, der Innenausstattung, der Lackierung sowie der teilweisen Auslieferung an Kunden.

Damit entfallen für Hamburg erwartete Tätigkeiten, vor allem die Endmontage, der Zusammenbau des Flugzeugs also. Doch dieser Verlust schlägt sich in der neuen Prognos-Studie kaum nieder. Zwar sinkt der Anteil indirekter Stellen von 2700 auf 2000, doch wieder rechnen die Gutachter mit rund 2000 direkten Arbeitsplätzen, und wieder werden bis zu 92 gebaute Flugzeuge pro Jahr »als realistisch« betrachtet.

Immerhin unterziehen die Prognos-Forscher die Zahl von 2000 direkten Stellen einer Plausibilitätsprüfung, doch sie rechnen mit überholten Daten, nämlich 340 000 Mark, die ein Beschäftigter in der Luft- und Raumfahrtindustrie pro Jahr an Umsatz erzielt. Im vergangenen Jahr lag dieser Wert bereits bei 395 000 Mark.

Beim rasanten Produktivitätsanstieg in der Branche - allein von 1995 bis 2000 plus 62,5 Prozent - dürfte der Pro-Kopf-Umsatz bis zum Start der Serienproduktion in vier Jahren noch erheblich zunehmen und entsprechend die Zahl der Arbeitsplätze auf schätzungsweise rund 1000 Stellen sinken. Somit könnten insgesamt nur 3000 Arbeitsplätze geschaffen werden, demnach würde Hamburg jede Stelle mit rund 430 000 Mark subventionieren.

Was die Prognos-Forscher in der neuen Studie allerdings revidiert haben, sind die steuerlichen Effekte für Hamburg - sie fallen noch spärlicher aus als zunächst vermutet: Ging man 1998 noch von zwei bis sechs Millionen Mark jährlicher Einnahmen an Lohn- und Einkommensteuer nach Länderfinanzausgleich aus, so werden jetzt noch magere 1,6 Millionen Mark erwartet, die die neuen Airbus-Beschäftigten abführen. Auf Unternehmenssteuern kann die Hansestadt sowieso nicht hoffen: Die fallen bei EADS in den Niederlanden an.

Fiskalisch sei in der Tat schwer zu beziffern, »was im Verlauf einer Produktionsdauer von 30 Jahren im Stadtsäckel übrig bleibt«, sagt Senator Mirow. Entscheidend aber sei die wirtschaftspolitische Wirkung, und die könne man mitunter schwer in Zahlen fassen. So sei es etwa »hoch plausibel«, dass Hamburg nur deshalb als Standort für zwei internationale Luftfahrtkongresse ausgewählt worden sei, weil es »dieses Signal A380« gebe.

Wenn sich der Senator da nicht etwas vormacht. Fast beiläufig erwähnt Prognos in seinen Gutachten auch jene Fakten, die zeigen, wie ökonomisch unbedeutend die Hamburger Fertigungsschritte selbst innerhalb des Flugzeugbaukonzerns sind.

Der Produktionswert der Arbeiten am A380, die auf Hamburg entfallen, wurde 1998 mit zwölf Prozent veranschlagt, nunmehr sind es gerade noch fünf Prozent. Das bedeutet gemäß Prognos: Der Hamburger Anteil an einer Maschine im Produktionswert von 270 Millionen Mark (ohne Triebwerke) entspräche lediglich 13,5 Millionen.

Diese Angaben will das Unternehmen »aus Wettbewerbsgründen« nicht kommentieren. Entscheidend sei der gesamte deutsche Bauanteil, der rund 35 Prozent betrage. Das aber hieße, dass die anderen sieben Airbus-Standorte in Deutschland, darunter Stade, Buxtehude und Bremen, mindestens ebenso vom A380 profitierten, Hamburg aber trägt allein die Kosten.

Dennoch steht für Airbus-Deutschland-Geschäftsführer Hans-Joachim Gante außer Frage, dass der A380 eine »Jahrhundertchance für Hamburg« ist. Die 2000 Arbeitsplätze im Werk, versichert er, würden kommen, und zwar stufenweise innerhalb von fünf, sechs Jahren.

Die Frage ist nur, ob bis dahin die vorgesehene Arbeitsteilung zwischen Hamburg und Toulouse Bestand haben wird. Das Airbus-Konsortium verwandelt sich immer mehr in einen französischen Konzern. In der Toulouser Zentrale werden die Entscheidungen gefällt; viele der Hamburger Ingenieure arbeiten inzwischen nach Maßgabe ihrer Vorgesetzten in Südfrankreich. »Von dort geht eine echte Sogwirkung aus«, beschreibt ein Mitarbeiter das Bedeutungsgefälle.

Wenn also die Hochkonjunktur im zyklischen Luftfahrtgeschäft wieder abflaut, wird das Gerangel um die Arbeitsteilung erneut beginnen, fürchten manche in Finkenwerder. Und da dürfte Frankreich seine dominierende Stellung innerhalb der Airbus-Familie ausspielen. Noch schneller könnte der deutsche Einfluss schwinden, falls DaimlerChrysler seine 30-Prozent-Beteiligung an EADS verkauft. Seit Jahren verfolgen die Stuttgarter die Strategie, sich auf das Autogeschäft zu konzentrieren.

Umso erstaunlicher ist, dass sich trotz des bereits beschlossenen Wegfalls von Arbeiten, die für Hamburg vorgesehen waren, praktisch nichts am enormen Flächenbedarf von 140 Hektar verändert hat. Nach wie vor sollen auf dem Gelände im Mühlenberger Loch unter anderem 16 Abstellpositionen eingerichtet werden, jede 90 mal 100 Meter groß - obwohl nur noch ein kleiner Teil der Flugzeuge in Hamburg an die Kunden übergeben werden soll. Der größere Teil, die Maschinen für Luftfahrtgesellschaften in Asien und Amerika, wird in Toulouse ausgeliefert.

Angesichts dieser Überdimensionierung wird immer fragwürdiger, warum sich die Hansestadt ausgerechnet für die mit Abstand teuerste Lösung entschieden hat, um das neue Betriebsgelände zu schaffen: Für jeden Hektar im Mühlenberger Loch bezahlt die Stadt rund 9,3 Millionen Mark.

Das hätte sie weitaus billiger haben können. Ein Hektar im Obstanbaugebiet Altes Land, das in südwestlicher Richtung an Finkenwerder anschließt, kostet lediglich 50 000 bis 60 000 Mark. Selbst wenn die Obstbauern den Preis nach oben gepokert hätten, wäre der Senat vergleichsweise billig davongekommen. Doch er scheute die direkte Auseinandersetzung.

Eine weitere Möglichkeit: das Gebiet »Westerweiden« in südöstlicher Richtung, nahe der Wohnbebauung von Finkenwerder; die Grünen hatten es einst favorisiert. In Verbindung mit einer aufgeschütteten Fläche am Mühlenberger Loch, allerdings wesentlich kleiner dimensioniert als heute, hätte es durchaus eine Flächenalternative darstellen können. Auch sie wurde vom Senat nicht ernsthaft in Betracht gezogen.

Noch einfacher und günstiger wäre es aber gewesen, das Gelände der ehemaligen Deutschen Werft mitsamt der östlich gelegenen Rüschhalbinsel zu nutzen, es befindet sich ohnehin zum größten Teil im Besitz der Stadt, nur einige Airbus-Zulieferer haben sich zwischenzeitlich dort angesiedelt. Hätte Hamburg diesen alten Industriestandort reaktiviert und kombiniert mit dem so genannten Nessdreieck, einem Gelände südöstlich der Startbahn, bekäme das Unternehmen genügend Fläche.

Doch egal was es kostet, der Senat beharrt auf dem Mühlenberger Loch, nur dieser Standort werde den betrieblichen Anforderungen gerecht. Damit erfüllt er ein altes Begehren der Flugzeugindustrie: Schon vor 20 Jahren existierten Planungen von Messerschmidt-Bölkow-Blohm, das Wasserloch zuschütten zu lassen.

Ein anderes jahrzehntealtes Infrastrukturprojekt hingegen, der Bau der A 26 von Hamburg nach Stade, wird von der Hansestadt gebremst - zum Missfallen der niedersächsischen Anrainer. So gab die fehlende Autobahnanbindung den Ausschlag, dass Stade, obwohl ansonsten aussichtsreich, als neuer Fertigungsstandort von BMW fallen gelassen wurde.

Selbst wenn in ein paar Jahren alles eintritt, wie es sich Senator Mirow und Airbus-Manager Gante ausmalen, tatsächlich 4000 zusätzliche Stellen geschaffen werden und Hamburg in der »Champions League« (Gante) der Flugzeugbaubranche mitspielt: Den Erfolg müsste sich Hamburg mit Niedersachsen und Bremen teilen.

Ins Finkenwerder Werk pendeln etwa die Hälfte der Mitarbeiter aus Niedersachsen - und zahlen dort ihre Steuern. Auch die Zulieferer werden sich nicht allein auf Hamburger Gebiet ansiedeln. Dennoch trägt Hamburg allein die Infrastrukturkosten, Niedersachsen und Bremen konnten sich erfolgreich um eine Mitfinanzierung der 1,3 Milliarden Mark drücken.

Ob diese Summe überhaupt ausreicht, ist mehr als ungewiss. Der Senat hat die Hamburger Bürgerschaft bereits auf Risiken hingewiesen, die angeblich nicht vorhersehbar gewesen seien: So müssen voraussichtlich einige Flächen entsorgt werden, die sich als kontaminiert herausgestellt haben. Welche Kosten daraus resultierten, sei noch nicht abschätzbar.

Zu den verseuchten Gebieten gehören auch Teile der ehemaligen Elbinsel Hahnöfersand. Sie soll als Ausgleich für die Naturzerstörung im Mühlenberger Loch in ein etwa 100 Hektar großes Süßwasserwatt verwandelt werden, der abgebaggerte Sand wird für die Aufschüttung in Finkenwerder benutzt. Rund 100 Millionen Mark lässt sich der Senat die Ersatzmaßnahme kosten - ökologisch betrachtet wohl eher eine Alibiveranstaltung: Als Erstes wurden dort mitten in der Brutzeit 12 000 Bäume gefällt.

Ebenfalls unwägbar sind die Millionenausgaben, die zusätzlich entstehen, falls die Start- und Landebahn über die planfestgestellten 2684 Meter hinaus erweitert wird. Schon 1999 hatte der Senat Airbus zugesagt, eine entsprechende Verlängerung zu ermöglichen, sofern dies erforderlich werde - und das ist nicht unwahrscheinlich. Wenn um den A380 eine Flugzeugfamilie entsteht, dann werden in der Regel auch schwerere Versionen gebaut, die eine längere Rollfläche benötigen können.

Hamburg hat jedenfalls damit begonnen, in Neuenfelde - vis-à-vis der Startbahn - Häuser und Grundstücke aufzukaufen. Dies sei lediglich »Bodenbevorratungspolitik im Umfeld eines großen Industriewerks«, sagt Mirow, mit der möglichen Startbahnverlängerung bestehe nur »ein Kontextzusammenhang«. Die Kosten dafür tauchen im 1,3-Milliarden-Budget nicht auf.

Schließlich bleibt als größte Variable zur Klärung des Finanzbedarfs das Ergebnis der ausstehenden Ausschreibungen. Bislang wurde gut die Hälfte der Bauleistungen vergeben. Vor allem höhere Sandkosten und teurere Baggerkapazitäten haben bereits diese Arbeiten mit 668 Millionen Mark um rund 145 Millionen Mark verteuert.

So hält inzwischen kaum jemand mehr die Kostengrenze von 1,3 Milliarden Mark für realistisch. Norbert Hackbusch von der Bürgerschaftsgruppe »Regenbogen« schätzt, dass die Flächenerweiterung noch eine weitere Milliarde Mark verschlingen wird - »ein finanzpolitisches Desaster«, wettert der Abgeordnete. »Ist das Ende der Fahnenstange erreicht?«, fragt sogar Michael Freytag, Haushaltsexperte der Hamburger CDU-Fraktion, die das Projekt bislang bedenkenlos unterstützt hat.

Dennoch scheuen sich die Sozialdemokraten nicht, die Milliarden-Zahlung aus der Staatskasse für ihren Wahlkampf zu nutzen: »Schon immer träumten wir Menschen vom Fliegen«, heißt es auf SPD-Plakaten: »Mit dem A380 können bald viele von dem Traum leben.« ALEXANDER JUNG

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