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»Wir können nicht den Polizisten spielen«

Luxemburgs Ministerpräsident Jacques Santer über Quellensteuer und Kapitalflucht
aus DER SPIEGEL 23/1989

SPIEGEL: Herr Ministerpräsident, wie war Ihre Reaktion auf die Ankündigung der deutschen Bundesregierung, die Quellensteuer auf Kapitalerträge wieder abzuschaffen - erfreut oder betrübt?

SANTER: Wir waren überrascht, als die Bundesregierung die Quellensteuer beschloß. Luxemburg hatte immer die Meinung vertreten, daß die Einführung einer solchen Steuer volkswirtschaftlich unnütz und schädlich ist. Das hat sich bestätigt, Bonn hat seinen Fehler korrigiert. Wie könnte ich darüber betrübt sein?

SPIEGEL: Immerhin haben die Banken in Luxemburg an diesem Fehler ganz schön verdient.

SANTER: Nolens volens, möchte ich sagen.

SPIEGEL: Doch sicher mehr volens.

SANTER: Die Banken nehmen das Geld natürlich gern, wenn es kommt. Aber Luxemburg wird nicht von Banken regiert, für uns bestand kein Anlaß zur Schadenfreude. Unsere Behörden haben im Gegenteil alles darangesetzt, damit die Lage nicht propagandistisch ausgebeutet werden konnte. Wir kamen mit der Bankenvereinigung überein, keine provozierende Werbung zu betreiben.

SPIEGEL: Aber gerade die deutschen Geldinstitute wiesen ganz massiv und in fast schon unsittlicher Weise auf das strenge Bankgeheimnis und die Steuerfreiheit in Luxemburg hin, zum Beispiel mit dem Slogan: »Es gibt Grenzen, die sind ein Vermögen wert.«

SANTER: Ja, solche übertriebenen Propagandaansätze gab es. Aber wir haben sofort darauf hingewirkt, daß dies eingestellt wurde. Die Banken haben sich sehr schnell wieder Zurückhaltung auferlegt.

SPIEGEL: Diese Selbstbeschränkung war gewiß nicht ganz selbstlos. Denn je dreister zur Kapitalflucht und zur Steuerhinterziehung ermuntert worden wäre, um so größer wäre natürlich auch Bonns Unmut über Luxemburg gewesen.

SANTER: Selbstverständlich, politischen Druck haben wir von Anfang an verspürt. Die Werbung war aber auch deshalb verfehlt, weil der Finanzplatz Luxemburg nicht auf eine Quellensteuer bei seinen Nachbarn angewiesen ist, um weiter zu wachsen und zu gedeihen. Luxemburg hatte sich schließlich schon zu einem Bankenzentrum entwickelt, als es in der Bundesrepublik noch keine Quellensteuer gab.

SPIEGEL: Bisher hat die EG-Kommission ihren Vorschlag einer europaweiten Quellensteuer von zehn oder 15 Prozent nicht formell zurückgezogen. Geben Sie nach der Entscheidung in Bonn dem Projekt noch eine Chance?

SANTER: Finanzminister Waigel hat vor kurzem klargestellt, daß für ihn das Thema auch in der EG vom Tisch ist. Die Entscheidung der Bundesregierung hat diejenigen Länder gestärkt, die - aus unterschiedlichen Gründen - immer gegen eine europaweite Einführung der Quellensteuer waren. Dazu gehörten Großbritannien und Luxemburg, aber auch die Niederlande, Dänemark, Griechenland und nun eben die Deutschen. Es wäre völlig unlogisch, erst bei sich zu Hause die Quellensteuer einzuführen, sie wieder abzuschaffen, weil sie von der Bevölkerung nicht akzeptiert wird, und dann die Wiedereinführung auf dem Umweg über Brüssel zuzulassen - darin sähe ich eine Einladung zum politischen Harakiri.

SPIEGEL: Die Brüsseler Kommission will das Thema aber nicht fallenlassen, weil sie fürchtet, daß ohne einheitliche und gemeinsame Quellensteuer die angestrebte Liberalisierung des Kapitalverkehrs in Europa scheitern könnte.

SANTER: Der freie Kapitalverkehr hängt nicht von der Einführung einer europaweiten Quellensteuer ab. Die einschlägige EG-Richtlinie über die Freizügigkeit des Kapitalverkehrs, die hier in Luxemburg am 14. Juni 1988 von allen Mitgliedern angenommen wurde, enthält keinerlei Junktim. Der freie Kapitalverkehr tritt am 1. Juli 1990 in Kraft - egal, wie die Brüsseler Kommission jetzt darüber denkt.

SPIEGEL: Müssen aber dann nicht Länder mit hoher Kapitalertragsteuer, Quellensteuer oder Kontrollmitteilungen ans Finanzamt massive Abflüsse befürchten, von denen Luxemburg wiederum profitieren würde?

SANTER: Das glaube ich nicht. Zwischen sechs EG-Ländern zirkuliert das Kapital ja jetzt schon frei, ohne daß es zu großen Verschiebungen gekommen wäre. Das Beispiel der Bundesrepublik zeigt eindeutig, daß es nicht die Freizügigkeit war, die eine Kapitalflucht bewirkte, sondern vor allem die Einführung der Quellensteuer. Es gibt noch andere Beispiele: Als in den USA 1963 die »Interest Equalization Tax« eingeführt wurde, kam es zu starken Fluchtbewegungen aus dem amerikanischen Markt, die seinerzeit zur Entstehung der Euro-Märkte - unter anderem auch in Luxemburg - beitrugen. Erst als die Amerikaner diese Regulierungen in einem großen Rundumschlag abschafften, konnte der Finanzplatz New York wieder richtig erstarken. Man sollte aus solchen Fehlern der Vergangenheit lernen und nicht die schlechten Beispiele anderer nachahmen.

SPIEGEL: In der EG drängt vor allem Frankreich auf die Einführung der Quellensteuer, weil Paris aufgrund seiner nationalen Steuergesetze am meisten bei der Liberalisierung des Kapitalverkehrs zu verlieren hat. Die zuständige EG-Kommissarin, Christiane Scrivener, ist Französin, der Präsident der EG-Kommission, Jacques Delors, ist Franzose. Herr Delors rühmt sich gern seiner Standhaftigkeit. Glauben Sie dennoch, daß er jetzt einlenkt?

SANTER: Es mag schon sein, daß die Kommission an ihrem Plan festhält. Aber um ihn zu verwirklichen, braucht sie das Einverständnis jedes einzelnen EG-Mitglieds. So sieht es die Einheitliche Europäische Akte vor. Und von Einstimmigkeit sind wir weit entfernt.

SPIEGEL: Würde Luxemburg sich denn notfalls allein gegen den Rest der EG stellen? Und wie lange könnte ein so kleines Land dem Druck aus Brüssel widerstehen?

SANTER: Natürlich ist es besser, Verbündete zu haben. Aber wir befinden uns in der EG in einer Rechtsgemeinschaft. Da die europäische Prozedur in diesem Fall nun einmal Einstimmigkeit verlangt, kann ich mir nicht vorstellen, daß man sich über den Einspruch auch eines einzigen, und sei es des kleinsten, hinweggesetzt hätte. Ich könnte Ihnen Beispiele nennen von großen Ländern, die sich mit ihren Einsprüchen sogar dann durchgesetzt haben, wenn es gar keiner einstimmigen Entscheidung bedurfte . . .

SPIEGEL: . . . da meinen Sie wohl den großen Nachbarn im Osten?

SANTER: Der deutsche Landwirtschaftsminister Ignaz Kiechle hat beispielsweise 1985 sein Veto gegen eine Senkung der Agrarpreise eingelegt und sich dabei auf die vitalen Interessen der Bundesrepublik berufen. Ich kann mich nicht erinnern, daß Bonn deswegen auch nur einen Augenblick lang antieuropäisches Verhalten vorgeworfen worden wäre. Warum hätte man also in diesem Fall auf Luxemburg herumhacken sollen?

SPIEGEL: Müssen es Ihre Nachbarn nicht als ziemlich unverfroren empfinden, wenn Sie deren Steuerflüchtlingen Unterschlupf bieten und diese Beihilfe zur Steuerhinterziehung dann auch noch zum unverzichtbaren vitalen Interesse erheben?

SANTER: Aber das tun wir doch nicht! Wir laden niemanden zur Steuerhinterziehung ein.

SPIEGEL: Darauf läuft es aber im Effekt hinaus, ganz gleich, welche Absichten Sie haben.

SANTER: Wir können nicht Polizisten oder Steuerfahnder für andere Länder spielen. Jedes Land muß Steuerhinterziehung bei sich mit seinen eigenen Mitteln bekämpfen. Wir besteuern die Zinserträge unserer in Luxemburg lebenden Bürger ja auch, ohne daß wir dafür eine Quellensteuer oder eine Aufweichung des Bankgeheimnisses brauchen.

SPIEGEL: Steckt da nicht ein bißchen Heuchelei in Ihrer Argumentation? Auf der einen Seite sagen Sie, es ist Sache der nationalen Behörden, die Steuerehrlichkeit ihrer Bürger zu überwachen. Auf der anderen Seite machen Sie ein riesengroßes Schlupfloch auf, das gar nicht zu kontrollieren ist.

SANTER: Mit diesem Widerspruch muß jeder internationale Finanzplatz in einem gewissen Maß leben. Was hätte die EG denn gewonnen, wenn wir der Kommission nachgäben und das Schlupfloch, wie Sie es nennen, schließen würden? Das Resultat wäre, daß gerade zu einem Zeitpunkt, da die Gemeinschaft im Hinblick auf den großen Binnenmarkt 1992 starke internationale Finanzmärkte braucht, eine entscheidende Schwächung dieses Finanzraumes einträte: Das Kapital würde aus der Europäischen Gemeinschaft in Drittländer wie die Schweiz, Panama oder Cayman Islands abfließen.

Die weitere Folge wäre früher oder später die Abschottung des europäischen Raums gegenüber Drittländern, also Kapitalverkehrskontrollen der Gemeinschaft nach außen. Damit würden wir wirklich ein Europa errichten, das wir nicht wollen: die Festung Europa im Kapitalverkehr.

SPIEGEL: Statt dessen lieber gleich eine Festung Luxemburg, mit Steuervorteilen und einem undurchdringlichen Bankgeheimnis?

SANTER: Ich gebe zu, die Haut ist einem immer näher als das Hemd. Aber wenn die Brüsseler Kommission sich durchsetzte, würde ganz Europa Schaden nehmen. Die Vergangenheit lehrt uns, daß Regulierungsversuche unweigerlich Kapitalabflüsse auslösen. Darüber ist überhaupt keine lange Diskussion nötig. Keiner unserer Partner konnte diesen Einwand entkräften.

SPIEGEL: Wäre eine verstärkte Auskunftspflicht der Banken an die Finanzämter - wie zum Beispiel die Holländer das wünschen - eine Alternative zur Quellensteuer?

SANTER: Wir lehnen ein solches Kontrollmitteilungsverfahren ganz entschieden ab. Auch die deutsche Bundesregierung hat sich ja klar dagegen ausgesprochen.

SPIEGEL: Die jetzige schon. Aber bei Sozialdemokraten und Grünen hätte der Plan vermutlich mehr Sympathien.

SANTER: Ich kann Ihnen versichern, daß sich in Luxemburg die Regierungskoalition mit der Opposition in ihrem Nein völlig einig ist.

SPIEGEL: Warum eigentlich dieser heftige Widerstand? Das Verfahren diente ja nur der Steuerehrlichkeit. Es würde keine neue Steuer eingeführt, es würde nur sichergestellt, daß die Steuerpflicht erfüllt wird.

SANTER: Erstens würde der administrative Aufwand - und damit die Banckosten - erheblich steigen, zweitens würde Kapital in die Flucht geschlagen. Ich bezweifle, daß der Fiskus im Endeffekt viel gewinnen würde. Wir werden deshalb niemals zulassen, daß unser Bankgeheimnis in irgendeiner Weise angetastet wird.

SPIEGEL: Wenn Frankreich wirklich hart bleibt und ohne Quellensteuer oder einen angemessenen Ersatz die Einführung des freien Kapitalverkehrs verweigert, gerät dann nicht das ganze Projekt Binnenmarkt '92 in Gefahr?

SANTER: Das wäre ein glatter Verstoß gegen geltende Vereinbarungen. Das eigentliche Problem ist das archaische, unzeitgemäße Steuersystem in Frankreich. Die wenigsten wissen, daß Frankreich noch nicht einmal eine Quellensteuer bei den Löhnen kennt. Die Löhne werden brutto ausbezahlt, jedem Arbeitnehmer bleibt es überlassen, seine Einkünfte selbst zu deklarieren. Auf diese Weise gehen natürlich beträchtliche Summen an Steuereinnahmen verloren. Dafür Ersatz über eine Quellensteuer auf Kapitalerträge zu suchen, die der ganzen Gemeinschaft aufgedrängt werden soll, halte ich für absurd.

SPIEGEL: Zieht da nicht ein bizarrer Konflikt zwischen dem großen Paris und dem kleinen, Frankreich historisch und kulturell so eng verbundenen Luxemburg herauf?

SANTER: Wir haben mit Frankreich in der letzten Zeit leider viele Konflikte auszutragen - im Medienbereich etwa oder über das grenznahe Atomkraftwerk Cattenom. Luxemburg ist mit Frankreich kulturell immer sehr stark verbunden gewesen, gewiß. Wir sind Mitglied der Gemeinschaft frankophoner Länder. Aber der Konflikt über die Quellensteuer kann nicht mit sentimentalen Argumenten ausgetragen werden.

SPIEGEL: Fühlen Sie sich wohl, wenn Sie jetzt in einer Allianz mit Margaret Thatcher gegen die Regulierungswut der Franzosen und der von ihnen geleiteten EG-Kommission wettern? Frau Thatcher ist nie besonders europabegeistert gewesen, während Luxemburg immer der Musterknabe war, der sich von allen Mitgliedsländern mit die wenigsten Verstöße gegen EG-Recht zuschulden kommen ließ.

SANTER: Das soll auch so bleiben. London ist ein großer internationaler Finanzplatz, Luxemburg in bescheidenerem Ausmaß auch. Deshalb ähneln sich Frau Thatchers und unsere Auffassungen auf diesem Gebiet. Wir wollen beide einen starken Finanzraum Europa. Aber beim Blick über den Binnenmarkt hinaus, bei der Schaffung einer echten politischen Union in Europa - da vertreten wir ganz andere Ansichten als Margaret Thatcher.

SPIEGEL: Uns scheint, Sie reden immer von einem starken Finanzraum Europa, wenn Sie in Wirklichkeit einen starken Finanzplatz Luxemburg meinen. In Wahrheit wollen Sie doch nichts anderes, als daß die EG ihnen offiziell den Status einer Steueroase zuerkennt.

SANTER: Jeder Finanzplatz ist in gewisser Weise immer eine Steueroase gegenüber einem anderen Finanzplatz. Ich empfange regelmäßig Bankenemissäre, die mir vorhalten, was für steuerliche Vorteile andere Finanzzentren gegenüber Luxemburg bieten. Sie wollen mich bewegen, auf diese Vorteile einzuschwenken. Meistens muß ich sie enttäuschen.

SPIEGEL: Zeigt das nicht, daß Sie in eine gefährliche Abhängigkeit geraten, daß eines Tages die Banken statt des Parlaments und der Regierung über Luxemburgs Politik befinden könnten?

SANTER: Richtig ist, daß der Finanzsektor seit den sechziger Jahren stärker gewachsen ist, als damals vorhersehbar war. Er macht inzwischen etwa 13 Prozent unseres Bruttosozialprodukts aus. Wir bemühen uns aber, eine Diversifizierung unserer Wirtschaft sicherzustellen. Unsere Stahlindustrie haben wir erfolgreich umstrukturiert, wir haben andere Industrien neu angesiedelt. Seit 1984 wurden ungefähr 15 000 neue Arbeitsplätze im industriellen Bereich geschaffen. Eine gefährliche Abhängigkeit von den Banken, gar eine Einschränkung unserer Souveränität sehe ich nicht.

SPIEGEL: Das Bankgeheimnis ist in Luxemburg inzwischen strenger als in der Schweiz. Wie wollen Sie sicherstellen, daß die Banken diesen Schutz nicht mißbrauchen?

SANTER: Wir achten sehr auf die Seriosität unseres Bankplatzes. In Luxemburg arbeiten zur Zeit 145 Banken, davon 36 deutsche. Über 100 Niederlassungsanträge von Banken aus aller Welt haben wir abgelehnt. Unsere Bankenaufsicht tut alles, um uns vor Instituten abzuschirmen, die nicht die volle Garantie für seriöses Geschäftsgebaren geben. Zudem haben wir verschiedene Gesetzentwürfe auf den Weg gebracht, zum Beispiel gegen Geldwäscherei und Insider-Delikte. Wenn der Bankier nicht alle Vorkehrungen trifft, um den Ursprung des Geldes zu kennen und sich zu vergewissern, daß es nicht aus schmutzigen Quellen stammt, wird er zur Rechenschaft gezogen. Ich glaube, wir gehen mit unseren Bestimmungen weiter als andere Länder. Bei uns kann kein Kunde sein Geld anonym in einem Schließfach deponieren, er muß namhaft gemacht werden.

SPIEGEL: Trotzdem mehrt sich die Zahl windiger Affären, in denen Luxemburg eine Rolle spielt, von dem Banco Ambrosiano bis zur deutschen co-op-Affäre. Früher sprach man immer von der Swiss-Connection, daraus wird jetzt zunehmend eine Luxemburg-Connection.

SANTER: Ich möchte ganz klar sagen, daß bei den Bankaffären, in denen der Name Luxemburg auftauchte, der Ursprung nie in Luxemburg selber lag. Den Gesellschaften hier konnte nie ein Rechtsbruch vorgeworfen werden.

SPIEGEL: Anrüchig bleibt die Sache dennoch.

SANTER: Sicher, und wir sind die ersten, die darüber betrübt sind. Kein Finanzplatz ist gegen alle Eindringlinge gefeit. Aber wir tun das Mögliche, um negative Einflüsse auf ein Minimum zu beschränken. Ich habe von unserer Bankenkontrolle eine Aufstellung machen lassen, die beweist, daß es bei uns jedenfalls weit weniger Vorfälle gab als in anderen Finanzzentren. Wir sind uns sehr bewußt, daß Luxemburg durch negative Schlagzeilen viel verwundbarer ist als London oder New York oder Frankfurt.

SPIEGEL: Sollte es je zu einer europäischen Währungsunion kommen, wird Luxemburg dann den Sitz der europäischen Zentralbank für sich reklamieren?

SANTER: Verträge sind da, um eingehalten zu werden. Und die Verträge von 1965 über die Arbeitsortverteilung zwischen Brüssel, Luxemburg und Straßburg halten ganz eindeutig fest, daß alle Finanzinstitutionen der Gemeinschaft in Luxemburg angesiedelt werden sollen.

SPIEGEL: Sie wissen, daß auch Frankfurt gern Sitz einer Europäischen Notenbank werden würde.

SANTER: Ein kleiner Staat wie wir hat keine anderen Mittel, sich zu wehren, als auf rechtsgültige Zusagen zu pochen. Wir verlangen nicht mehr und nicht weniger, als daß die internationalen Verträge, auf die sich die Europäische Gemeinschaft gründet, respektiert werden.

SPIEGEL: Das heißt, daß Sie sich zusammen mit den Franzosen auch gegen Bestrebungen wehren, das Europäische Parlament von Straßburg und Luxemburg nach Brüssel zu verlegen, wie die Abgeordneten wünschen?

SANTER: Ich kann nicht einsehen, daß ein Europäisches Parlament, das seine Legitimation aus internationalen Verträgen bezieht, diese Verträge eigenmächtig in Frage stellen kann. Es ist nicht Sache des Parlaments zu entscheiden, wo sein Sitz sein soll. Diese Rechtsauffassung wurde mehrmals durch den Europäischen Gerichtshof bekräftigt.

SPIEGEL: Herr Ministerpräsident, wir danken Ihnen für dieses Gespräch.

Jacques Santer *

leitet als Staatsminister die große Koalition zwischen Christlich-Sozialer Volkspartei (CSV) und Sozialisten, die das Großherzogtum Luxemburg seit 1984 regiert. Für die gleichzeitig mit den Europawahlen stattfindende Parlamentswahl am 18. Juni hat die CSV den 52jährigen Juristen wieder als Spitzenkandidaten aufgestellt. Santer war von 1975 bis 1979 einer der Vizepräsidenten des Europaparlaments gewesen. In der Regierung des mit 372 000 Einwohnern kleinsten EG-Staats verwaltet Santer neben dem Amt des Ministerpräsidenten auch noch das Finanzressort.

Roman Leick, Stefan Baron
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