Drohung mit CO2-Strafzöllen: Experten warnen vor Klima-Handelskrieg

Wer dem Klima schadet, muss Strafzölle zahlen: Nach dem gescheiterten Gipfel von Kopenhagen erhält die Idee eines CO2-Aufschlags im Welthandel neue Dynamik. Jetzt wird sich herausstellen, wie ernst westliche Politiker die Drohungen gegen China & Co meinen. Völkerrechtler und Umweltökonomen sind skeptisch.

US-Präsident Obama: Drohen Klimaschutz-Handelskonflikte mit China und Indien?

Foto: Susan Walsh/ AP

John Kerry war ordentlich in Fahrt. Auf dem Kopenhagener Klimagipfel hielt der ehemalige US-Präsidentschaftskandidat eine flammende Rede, die vor allem auch an China gerichtet war. Wenn die USA verbindliche Ziele zur Reduzierung ihres Treibhausgasausstoßes akzeptieren sollen, müsse Peking das Gleiche tun, rief Kerry seinem Publikum zu. Es dürfe nicht sein, dass Arbeiter in den USA "ihre Jobs an Indien oder China verlieren, weil diese Länder sich weigern, an einem überprüfbaren globalen Klimaschutzregime teilzunehmen".

Dahinter steckt die alte Angst der Industrieländer vor Standortnachteilen durch aggressive Klimaschutzmaßnahmen. Umweltpolitiker und Wissenschaftler fordern seit langem die Einführung eines globalen Emissionshandels. Es ist eine einfache und für viele bestechende Idee: Jeder Staat bekommt eine gewisse Menge an CO2-Zertifikaten. Wer mehr ausstoßen will, als ihm zusteht, muss Ausstoßrechte von anderen Staaten zukaufen, die weniger CO2 freisetzen. Im Idealfall bekämen ärmere Länder so automatisch Geld, während die reichen Staaten einen finanziellen Anreiz hätten, ihren CO2-Ausstoß zu senken.

Allerdings würde ein solches System nur funktionieren, wenn alle daran teilnehmen - und in den Industrieländer besteht seit Jahren die Befürchtung, dass genau das nicht geschieht. Insbesondere große Schwellenländer wie China und Indien könnten auf den Klimaschutz pfeifen und ihren Unternehmen Vorteile auf dem globalen Markt verschaffen. Das Scheitern eines internationalen Klimaschutzabkommens in Kopenhagen dürfte derartige Sorgen kaum gedämpft haben.

Kerry und Sarkozy drohen China und Indien

Westliche Politiker drohen inzwischen immer offener damit, notfalls selbst für die Verteuerung CO2-intensiver Importe zu sorgen - mit Hilfe von Strafzöllen. Wenn der Westen die Umwelt schütze, sagte US-Senator Kerry in Kopenhagen, dann dürften Klimasünder "nicht darauf hoffen, ihre CO2-intensiven Produkte auf den Märkten anderer Leute abzuladen". Kerrys kaum verhüllte Drohung: In dieser Sache "spreche ich für die Vereinigten Staaten". Nach einem Bericht der "New York Times" haben die Amerikaner sogar versucht, die Möglichkeit einseitiger Strafzahlungen im Abschlussdokument von Kopenhagen unterzubringen - allerdings ohne Erfolg.

Indes werden solche Töne auch in Europa immer lauter. Insbesondere aus Paris sind sie zu hören. Frankreichs Präsident Nicolas Sarkozy verlangte wiederholt EU-Strafzölle auf Produkte von Emissionssündern, sollte in Kopenhagen kein Abkommen zustande kommen. Dieser Fall ist nun eingetreten - und die Frage ist, wie ernst es Sarkozy meint. Er erklärte, man arbeite gemeinsam mit Deutschland entsprechende Pläne aus. Ein Sprecher der Bundesregierung sagte daraufhin, es würden "Formen geprüft", wie mögliche Standortnachteile verhindert werden könnten.

Das klang zurückhaltend, aber wesentlich positiver als frühere Einlassungen der Bundesregierung. Zuvor hatten die Deutschen Sarkozys Strafzollidee stets kategorisch abgelehnt. Noch im Juli hatte der damalige Umweltstaatssekretär Matthias Machnig in diesem Zusammenhang von "Öko-Imperialismus" gesprochen.

"China wird die Werkbank der Welt bleiben"

Experten warnen dagegen eindringlich vor Ökostrafzöllen. Ottmar Edenhofer, Umweltökonom am Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK), sieht in ihnen eher eine Drohung als eine realistische Option. Betrachtet man die Kohlendioxidemissionen, die bei der Produktion von Waren anfallen, sei China unangefochten der weltweit größte CO2-Exporteur. Strafzölle würden daran kaum etwas ändern. "Eine Anpassung von Zöllen würde vermutlich niemals so hoch ausfallen, dass sich die Nachfrage des Westens nach Gütern aus China wesentlich ändert", meint Edenhofer. "China wird die Werkbank der Welt bleiben."

Strafzölle hätten deshalb fast keinen ökologischen Effekt, wären aber mit gewaltigen Risiken verbunden. Zum einen würden die USA durch einen Rückgang der Importe aus China vermutlich die eigene Wirtschaft schwächen. "Außerdem könnten die Chinesen selbstverständlich mit Gegenmaßnahmen reagieren", sagt Edenhofer im Gespräch mit SPIEGEL ONLINE. Sie könnten - zumindest theoretisch - die US-Staatswertpapiere "verschleudern" und so die Wirtschaft des Landes empfindlich treffen.

Im Interesse der beiden Großmächte läge ein solcher Konflikt kaum, da ihre Ökonomien eng miteinander verflochten sind. So finanziert China derzeit das US-Doppeldefizit aus einem gigantischen Haushaltsloch und einer Lücke in der Leistungsbilanz - die dadurch zustande kommt, dass die Vereinigten Staaten weit weniger Dienstleistungen und Güter exportieren als importieren. China dagegen hat einen riesigen Außenhandelsüberschuss. "An der Kooperation zwischen den USA und China führt kein Weg vorbei", sagt Edenhofer. "Ein Handelskrieg ist das letzte, was sie derzeit brauchen."

Der Klimagipfel von Kopenhagen hat nach Meinung Edenhofers vor allem gezeigt, dass die Welt ihr neues geopolitisches Gleichgewicht noch finden muss. "China ist aus dem Konzert der Entwicklungsländer ausgeschert und hat sich in Kopenhagen als selbstbewusste, kühl verhandelnde Weltmacht präsentiert", sagt der Ökonom. Und es habe bewiesen, dass es eine globale Verständigung über ein Klimaschutzabkommen torpedieren kann. Edenhofer ist überzeugt: "Das Kräftemessen zwischen den USA und China hat gerade erst begonnen."

Bei Strafzöllen drohen dem Westen juristische Niederlagen

Zu den wirtschaftlichen Gefahren von Strafzöllen kommen handelsrechtliche Probleme. Umweltschützer beklagen oft, dass die Welthandelsorganisation (WTO) Öko-Auflagen immer wieder als unzulässiges Handelshemmnis abqualifiziert. Das liegt vor allem an einem ehernen Prinzip des Welthandelsrechts, dem Gleichbehandlungsgrundsatz: "Gleiche Waren müssen auch gleich behandelt werden", sagt der Völkerrechtler Christian Tietje von der Universität Halle im Gespräch mit SPIEGEL ONLINE.

Es sei unerheblich, ob ein Handy umweltschonend und teuer in Deutschland produziert werde - oder weniger ökologisch und billiger in China. Das gelte auch beim Klimaschutz. Das Problem mit Zusatzabgaben zu lösen, sei "welthandelsrechtlich ausgesprochen problematisch", sagt der Jurist.

Wie hoch die Hürden für Handelsschranken im Namen des Umweltschutzes sind, beweist exemplarisch ein WTO-Streitfall aus den Neunzigern. Er gilt unter Praktikern als Klassiker: Die USA hatten ein Importverbot für Garnelen aus Ländern verhängt, die sich nicht genügend um den Schutz von Meeresschildkröten kümmerten. Basis dafür war ein US-Naturschutzgesetz, der Endangered Species Act.

Die Amerikaner argumentierten, dass die Tiere nur durch bestimmte Fangnetze mit speziellen Ausstiegshilfen für Schildkröten geschont werden könnten. Fischereiflotten, die diese nicht einsetzten, sollten deswegen mit dem Boykott belegt werden. Gegen diese Entscheidung klagten Indien, Malaysia, Pakistan und Thailand vor der WTO - und siegten zunächst. Ein Gericht der Organisation erklärte, die Maßnahmen der USA seien nicht gerechtfertigt. Schließlich hätten die sich nicht genügend darum bemüht, mit den betreffenden Staaten Abkommen zum Schutz der Schildkröten zu schließen. Erst als entsprechende Verhandlungen ernsthaft geführt wurden und scheiterten, erlaubte die WTO einen Boykott.

"Einzelne Länder können ausprobieren, wie weit sie gehen können"

Im Fall des Klimaschutzes ist diese Situation aus Sicht von Tietje noch nicht erreicht - trotz des Gipfeldebakels von Kopenhagen: "Die ernsthaften Bemühungen sind noch nicht vollständig gescheitert." Immerhin gebe es ein Abschlussdokument und den Fahrplan für weitere Verhandlungen. Sie sollen 2010 zunächst auf Ministerebene in Bonn, später dann wieder mit den Staats- und Regierungschefs in Mexiko weitergehen.

Einige Völkerrechtler sehen dagegen durchaus eine Chance, mit gezielten Eingriffen ins Welthandelssystem die schlimmsten Klimasünder zur Raison zu bringen - oder wenigstens zurück an den Verhandlungstisch. Auf einige wenige, besonders umweltschädlich hergestellte Produkte wie Stahl seien Strafabgaben durchaus vorstellbar, sagt Thomas Cottier, Chef des World Trade Institute in Bern: "Rechtlich gesehen ist das möglich." Dafür müssten dann an anderer Stelle die Zölle gesenkt werden, zum Beispiel auf umweltfreundlich hergestellte Güter.

"Wir kommen in eine Phase, in der einzelne Länder ausprobieren können, wie weit sie gehen können oder wollen", sagt Cottier im Gespräch mit SPIEGEL ONLINE. Handelsrechtlich seien die Spielräume nicht gar nicht so eng wie häufig zu hören. Der Einsatz der Maßnahmen sei "eher eine politische Frage."

Klar ist, dass mögliche Umweltschutzauflagen an den Staatsgrenzen von Klimamusterschülern sich vor allem gegen Entwicklungsländer richten würden. Das ist nicht unproblematisch. Und so muss sich die industrialisierte Welt die fundamentale Frage stellen, welche Produkte sie künftig im Ausland produzieren lassen will - wo der Preis für Arbeit vielerorts niedrig, der für die Umwelt allerdings oft zu hoch ist.